Novosti

25. 10. 2006.

Prof. dr. sc. Ivan Koprić za Sindikalni list o modernizaciji javne uprave i Zakonu o državnim službenicima

ZA 1,5 MILIJUNA EURA REZULTATI SU MORALI BITI IZVRSNI, A NE TEK ZADOVOLJAVAJUĆI!

(SINDIKALNI LIST SDLSN) S prof. dr. sc. Ivanom Koprićem, izvanrednim profesorom Pravnog fakulteta u Zagrebu na katedri «Upravna znanost», razgovarali smo o procesu modernizacije javne uprave u ozračju novog službeničkog zakonodavstva.

Trenutno se u Hrvatskoj odvijaju burni i dinamični reformski procesi na području javne uprave koji su dosad najdublje zahvatili državnu upravu, donošenjem Zakona o državnim službenicima. U kojoj mjeri je u tim procesima konzultirana akademska zajednica, uključujući Pravni fakultet u Zagrebu i katedru na kojoj predajete i je li ona imala upliva na smjer, sadržaj i način provedbe reforme?
Zakon o državnim službenicima koji je usvojen 2005. godine pripremali su strani konzultanti u okviru jednog CARDS projekta financiranog od Europske komisije uz vrlo minimalnu suradnju domaćih stručnjaka i znanstvenika. Koliko mi je poznato, navedeni projekt bio je financiran s nešto manje od 1,5 milijuna eura. Pored pripreme novog zakona, bila je provedena rudimentarna anketa o problemima u vezi državne službe i provedbe prethodnog Zakona (iz 2001.), pripremljeno je osnivanje Centra za stručno usavršavanje državnih službenika pri Središnjem državnom uredu za upravu, provedeni su neki oblici osposobljavanja manje skupine službenika koji su trebali postati treneri u novom Centru, i slično. Moja generalna ocjena toga projekta i njegovih rezultata nije pozitivna, što sam više puta isticao u razgovorima s domaćim i inozemnim kolegama. Pozitivnim mogu ocijeniti osnivanje Centra za stručno usavršavanje te uvođenje nekih novih instituta, načela i odredbi Zakonom o državnim službenicima. Ipak, s tako mnogo novca moglo se i moralo postići puno, puno više, a rezultati su morali biti izvrsni, a ne tek zadovoljavajući, s tim da ja mislim da većim dijelom uopće nisu zavrijedili ni tu minimalnu ocjenu. Ne razumijem zašto, no akademska je zajednica konzultirana vrlo malo, a pritom su mahom angažirani ljudi koji se ne bave ni javnom upravom, ni upravnim, a ni službeničkim ili radnim pravom. Ja sam s projektom imao vrlo malo doticaja, nisam skrivao nezadovoljstvo angažiranim «stručnjacima» i upozoravao sam, temeljem oskudnih i često tajenih informacija, na posljedice do kojih će vjerojatno doći. O uzrocima negativnog stava prema domaćim ekspertima upravne struke gotovo je iluzorno (ponovno) govoriti.

Kakvo je Vaše mišljenje o reformi državne uprave na način kako je to propisano Zakonom o državnim službenicima, posebice s obzirom na njegovo (pre)veliko oslanjanje na provedbene propise? Radi li se o kvalitetnom zakonskom rješenju ili je zakon trebao biti dorečeniji i pojedina pitanja propisati samim zakonom, kao što je to bio slučaj sa Zakonom o državnim službenicima i namještenicima iz 2001. ili Zakonom o državnim službenicima i namještenicima i o plaćama nositelja pravosudnih dužnosti iz 1994. godine?
Ponajprije, ne mislim da se jednim zakonom, čak i kad bi bio dobar, može reformirati državna uprava. Smatram, a to sam već puno puta govorio i pisao, da treba poduzeti čitav niz usklađenih i prethodno dobro pripremljenih mjera, od strukturalnih, preko funkcionalnih do personalnih, da bi se moglo govoriti o upravnoj reformi. Imamo stari Zakon o sustavu državne uprave, nemamo sustavne regulacije tzv. nezavisnih regulacijskih tijela, tek smo na početku modernizacije Zakona o općem upravnom postupku, skanjujemo se nad reformom upravnog sudstva i upravnog spora, nemamo dobro regulirana različita pitanja tzv. e-uprave, nemamo ni približno dovoljan stručni i koordinacijski kapacitet Vlade, potičemo obrazovanje malog broja službenika u inozemstvu umjesto da ih u većem broju i brže obrazujemo na domaćim obrazovnim institucijama, ne želimo decentralizirati čak ni ono što smo obećali novelom Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, regionalizaciju nastojimo provesti tako da napakostimo Zagrebu i njegovoj puno siromašnijoj užoj okolici (u periferiji Zagrebačke županije), itd. Toplo se nadam da ćemo u skorije vrijeme prići izradi jednog kvalitetnog programskog dokumenta o reformi državne uprave u Hrvatskoj, pa i sve već postojeće inicijative i projekte, kao i niz novih usmjeriti prema temeljnim ciljevima i vrijednostima koje će taj programski dokument identificirati i izabrati. A što se tiče samog Zakona o državnim službenicima, on s jedne strane predstavlja korak naprijed, ali s druge znači i vraćanje ispod razine kvalitete regulacije pravnog statusa državnih službenika koji je postojao prema prethodnom zakonu. Dobra mu je strana da promovira jedan novi pristup, upravljanje ljudskim potencijalima. Taj pristup obilježava integralnost i sistematično vođenje brige o ljudima koji u državnoj upravi rade, nastojeći kroz njihov razvoj postići i njihovo zadovoljstvo, ali i zadovoljstvo građana javnim uslugama koje im državna uprava pruža. Učinjeno je nešto oko zaštite prava službenika. Loše je što se čitav niz krucijalnih pitanja, od plaća, klasifikacijskog sustava do sustava napredovanja, kao i niz drugih pitanja, ostavio posebnoj regulaciji uglavnom podzakonskim propisima. Zato sam jednom prigodom i rekao da je taj Zakon poput novog auta koji ima krasnu karoseriju, ali nema motor. Rekli su mi da je ta tvrdnja uvredljiva, ali se onda pitam zašto taj novi auto još uvijek ne vozi? S gledišta mogućnosti provedbe zakona, ali i s gledišta sigurnosti i zaštite prava službenika bilo bi bolje da su bar osnove klasifikacije, napredovanja i plaća regulirane tim zakonom. No, postavlja se još jedno pitanje: zašto je uopće samo par godina nakon prethodnog trebalo donositi potpuno novi zakon? Tvrdilo se da je to radi usklađenja s europskim standardima te da je sudjelovanje stranih konzultanata garancija da će ti standardi biti poštovani. Europska Unija, odnosno inicijativa SIGMA u ime Unije, pripremila je dvije liste pitanja i standarda za zakonsku i podzakonsku regulaciju položaja državnih i javnih službenika. Prilično sam siguran da pisci nacrta zakona ne samo da te liste nisu pročitali, nego ih nisu ni vidjeli. Uostalom, čak i kad znamo koji su europski standardi, na primjer kod depolitizacije i profesionalizacije, nema volje da se ti standardi ostvare. Oni se ne ostvaruju niti u samoj upravi, ali i naši relevantni sudovi (Upravni i Ustavni) u nekim kritičnim situacijama nisu pokušali zaštititi vrijednost profesionalizma, nego idu niz dlaku vlasti. Rekao bih da je novi zakon bio donesen radi nekih sasvim sporednih učinaka, kao što je strašenje službenika, ponovni obračun s njima, otvaranje mogućnosti zapošljavanja po meta-stručnim kriterijima, preraspodjela moći, privid dubokih reformi, i slično. Vidjet ćemo uskoro kako će taj zakon i stanje u pogledu državnih i javnih službenika ocijeniti SIGMA, čiji će izvještaj o stanju u hrvatskoj državnoj službi vjerojatno biti objavljen do kraja godine. Također, moguće je da će se naznake te ocjene vidjeti već iz dijela Izvještaja o napretku Hrvatske koji će uskoro objaviti Europska komisija, a koji se odnosi na javnu upravu u Hrvatskoj. Ako laže koza, ne laže rog.

Kako gledate na diskontinuitet uzrokovan u pristupu određivanja statusa i karijere državnih službenika u Zakonu o državnim službenicima i namještenicima, koji je sustavom koeficijenata i nemogućnošću napredovanja i nagrađivanja sukladno rezultatima rada (uredba Vlade o nagrađivanju za natprosječne rezultate rada nikad nije donijeta), s obzirom na ponovno vraćanje platnih razreda?
Svaki sustav ima dobre i loše strane. U rukama dobrog gospodara i slabija zemlja rodi, pa se i slabije strane svakog sustava mogu ublažiti, a dobre ojačati. Vrijedi i obrnuto. Mogu samo konstatirati da Europska Unija smatra da je za tranzicijske zemlje bolji sustav klasifikacije službenika po zvanjima i s njim povezan sustav plaćanja prema platnim razredima. S druge strane, doktrina novog javnog menadžmenta s kojom koketiraju razvijenije zemlje zalaže se za plaćanje prema rezultatima i učincima rada, a ne prema koeficijentima. Prvi sustav može biti destimulativan, jer bez obzira na rezultate dobivate isto. Drugi može odvesti prema politizaciji i nagrađivanju poslušnih i podobnih. Osobno smatram da se mora pronaći kombinacija ta dva pristupa. Ona se mogla postići, da je bilo političke volje, i temeljem Zakona iz 2001., tako da se omogućilo nagrađivanje kvalitetnih i marljivih službenika. Plaća bi trebala ovisiti o karakteristikama radnih mjesta, a možda i o zvanju službenika. Jedan bi dio plaće ipak trebao biti varijabilan, ovisan o kvaliteti i učincima rada. Pritom, tu bi kvalitetu trebao procjenjivati netko stručan za taj posao, posao utvrđivanja učinaka, a ne hijerarhijski nadređeni službenik ili političar na čelu upravnog tijela. U inozemstvu o utvrđivanju učinaka na radu postoji prilična, lako dostupna stručna literatura, pa ne postoje razlozi da Hrvatska ne primijeni nešto od tog novog pristupa. Sve u svemu, mislim da bi se puno više postiglo da se nadogradilo sustav utemeljen Zakonom iz 2001., nego što se postiglo rušenjem tog sustava.

Zakonom o plaćama državnih službenika i uredbom kojom se uređuju načini i uvjeti napredovanja trebala bi se odgovarajuće vrednovati ocjena rada i učinkovitosti državnih službenika i omogućiti napredovanje u skladu s osobnim radnim «performansama». Je li to realno očekivati i kakva su iskustva službeničkih sustava u država članica EU kad je u pitanju karijerna akceleracija?
Izvedba, rad, obavljanje službe i učinci toga rada, kao što sam već rekao, mogu se stručno prilično točno utvrditi. To nije sporno. Pitanje je imamo li u našoj javnoj upravi dovoljno volje i snage da prihvatimo takve, stručno utemeljene ocjene? Hoćemo li prihvatiti da netko zaposlen po meta-stručnim kriterijima dobije manju plaću jer je utvrđeno da mu je izvedba («performansa» kako kažete) loša? Hoćemo li prihvatiti da netko tko je također zaposlen po meta-stručnim kriterijima, ali od neke prethodne političke garniture, dobije veću plaću jer je utvrđeno da mu je izvedba izvrsna? Jesmo li spremni dati veću plaću dobrim službenicima premda oni nisu ni iz kakvog interesnog kruga? Kad sam 1998. radio istraživanje organizacijske kulture u hrvatskoj upravi našao sam da je ona pretežno autoritarna, obilježena poslušnošću prema rukovoditeljima, politizacijom, odustajanjem od insistiranja na pravilima struke, i sličnim manifestacijama. Nadam se da ću uskoro imati mogućnost ponovno provesti slično istraživanje te me baš zanimaju rezultati. Moj je osobni dojam da nismo daleko odmakli.

Službenički sustav i zakoni nisu sami po sebi garancija pružanja kvalitetnog upravnog servisa bez glavnog alata – kvalitetnog zakona o općem upravnom postupku. Imali ste izlaganje na simpoziju «Uloga novog općeg upravnog postupka u modernizaciji uprave» održanog u okviru programa EU CARDS 2003 «Potpora reformi javne uprave i državne službe» u kojem ste se kritički osvrnuli na strukturu službenika i opadanje udjela pravnika u ukupnom broju službenika koji provode opći upravni postupak. U kom pravcu treba mijenjati opći upravni postupak i koja razina pravnog znanja je potrebna onima koji ga provode te na koji se način ona može osigurati?
Na navedenom sam simpoziju govorio o širem policy okviru za modernizaciju upravnog postupanja. I to su mi zamjerili, jer da govorim jezikom nedovoljno jasnim pravnicima. No, kolege iz inozemstva koji u svojim zemljama imaju dobro upravno obrazovanje potpuno su razumjeli takav pristup. On polazi od tvrdnje da je nemoguće dobro procijeniti što treba mijenjati u nekom propisu, ako se ne utvrde kako okolnosti koje su dovele do prethodnog propisa tako i relevantne promjene tih okolnosti tijekom vremena. Zakoni nisu sami sebi svrha, ne pišu se radi ljepote normi, ni radi krasnih komentara koje ćemo o njima objaviti. Oni imaju ili bi trebali imati društvenu svrhu, dovesti do važnih i dobrih učinaka u zajednici u kojoj živimo. Zato sam svojim izlaganjem upozorio na više važnih okolnosti koje su se izmijenile od donošenja prethodnog ZUP-a (1956.), kao i od prvog ZUP-a iz 1930. (konstrukcijski su bili slični). Promijenila se javna uprava, ona je postala vrlo složena, došlo je do diobe vlasti na državnu, lokalnu i regionalnu, pojavila su se nova, specifična tijela, nezavisne regulacijske komisije i agencije, itd. Očekivanja i ukupna pravna pozicija građana nije jednaka danas kao 1930. ili 1956. Došlo je do razvoja novih tehnologija, koje i traže nova rješenja ali ih i nude. Itd. Da skratim. Nekoliko je pravaca modernizacije općeg upravnog postupka. Uz glavni lajtmotiv pojednostavljenja i ubrzanja, ima se poraditi na kvalitetnijoj zaštiti prava građana. Europski sud za ljudska prava u nekoliko je novijih presuda odlučio protiv Hrvatske jer je upravni postupak trajao nerazumno dugo. A ako postupci traju predugo, nečija prava trpe. Ubrzanju mogu poslužiti rješenja koja nudi suvremena informatičko-komunikacijska tehnologija. Prava bi trebalo zaštititi i u javnim službama, kad s javnom upravom dolazimo u kontakt kao đaci, studenti, pacijenti, socijalni slučajevi, itd., ali uz jedan jednostavniji postupak. Zaštitu prava u lokalnoj samoupravi treba regulirati pažljivo te uzimajući u obzir da je svaka lokalna i regionalna samoupravna jedinica autonomna u odlučivanju u svojem samoupravnom djelokrugu, kao i da je pravo na lokalnu samoupravu ustavno pravo građana, zaštićeno još i međunarodnopravnim instrumentima. Smatram nadalje da se treba reducirati lista izvanrednih pravnih lijekova jer neki od njih mogu dovesti do pravne nesigurnosti i zahvata u pravomoćni upravni akt. Treba razmisliti o upravnom ugovoru kao mogućem novom institutu, regulaciji postupka donošenja prostornih planova, osiguranju prava građana kod pružanja javnih usluga po načelu «sve na jednom mjestu», preciznijoj zakonskoj definiciji upravnog akta, itd. Pored toga moraju se razdvojiti upravno odlučivanje u prvom i drugom stupnju, koje se sada često odvija unutar istog upravnog tijela, treba reducirati sada izrazito velik broj posebnih upravnih postupaka, omogućiti lakši pristup građana postupku (elektronska uprava), i slično.
Udio pravnika doista opada u hrvatskoj upravi, ali to je trend i drugdje u svijetu. Ono što me puno više zabrinjava je sve slabija obrazovna priprema pravnika za upravnu službu. Dok druge pravne discipline zauzimaju sve veći udio u obrazovnoj pripremi, upravno pravo, upravna znanost i javna uprava jako su marginalizirane discipline. Danas bi se i upravno pravo i upravna znanost, a to su jedina dva predmeta od tridesetak koje pravnici studiraju, morali diferencirati u barem deset disciplina, da bismo slijedili potrebnu razinu znanja. Pravnici nemaju posebne discipline kao što su Upravno procesno pravo, Europsko upravno pravo, Europski upravni prostor, Upravljanje ljudskim potencijalima, Lokalnu samoupravu, Upravljanje politikom regionalnog razvoja, itd. Ovako je pravnicima koji se zaposle u upravi većina pitanja, situacija i problema s kojima se susreću potpuno nejasna i nepoznata, ne znaju se snaći, nikad nisu čuli za moguća rješenja, itd. Kratkoročno, rješenja se mogu tražiti u kakvim modulima pravnog studija, specijalističkim poslijediplomskim studijima, ali i kroz kvalitetne tečajeve stručnog usavršavanja iz pojedinih područja. Dugoročno, rješenje treba tražiti u oblikovanju posebnog obrazovanja za službu u javnoj upravi po formuli 3+2+3, ali čvrsto vezanog uz pravne fakultete. To zato jer je pravna regulacija javne uprave još uvijek, srećom, neupitna civilizacijska stečevina modernih država. Hrvatska je jedina europska zemlja koja nema takvog obrazovanja.
Razgovarao: Siniša Kuhar
Foto: Siniša Kuhar