Upućivanje radnika: nacionalni sud mora osigurati da su sankcije za povrede administrativnih obveza proporcionalne

Društvo CONVOI s. r. o., sa sjedištem u Slovačkoj, koje zastupa osoba NE, uputilo je radnike društvu sa sjedištem u Fürstenfeldu (Austrija). Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (Upravno tijelo Okruga Hartberg-Fürstenfeld, Austrija) odlukom donesenom u lipnju 2018., na temelju nalaza utvrđenih tijekom nadzora provedenog nekoliko mjeseci prije, izrekao je osobi NE novčanu kaznu u iznosu od 54 000 eura zbog nepoštovanja više obveza predviđenih austrijskim pravom u području radnog prava koje se, među ostalim, odnose na čuvanje i stavljanje na raspolaganje dokumentacije o plaći i socijalnoj sigurnosti. Osoba NE podnijela je tužbu protiv te odluke sudu koji je uputio zahtjev, Landesverwaltungsgerichtu Steiermark (Zemaljski upravni sud u Štajerskoj, Austrija).

Taj je sud u listopadu 2018., propitujući usklađenost sankcija poput onih predviđenih predmetnim austrijskim propisom s pravom Unije i, osobito, s načelom proporcionalnosti, posebno navedenim u članku 20. Direktive 2014/67 (1) , uputio Sudu zahtjev za prethodnu odluku. Sud je u svojem rješenju od 19. prosinca 2019., Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld (2) utvrdio neproporcionalnost kombinacije nekoliko elemenata austrijskog sustava sankcija izrečenih zbog povrede – uglavnom administrativnih – obveza čuvanja dokumentacije koja se odnosi na upućivanje radnika.

Sud koji je uputio zahtjev, napomenuvši da nacionalni zakonodavac nakon tog rješenja nije izmijenio predmetni propis i u svjetlu rješenja za koje se Sud odlučio u presudi od 4. listopada 2018., Link Logistik N&N (3) , odlučio je Sudu postaviti pitanje o tome može li se i, prema potrebi, u kojoj mjeri taj propis izuzeti iz primjene. Naime, u toj presudi od 4. listopada 2018., Link Logistik N&N Sud je smatrao da odredba prava Unije slična članku 20. Direktive 2014/67 (4) nema izravan učinak.

Sud je, odlučujući u velikom vijeću, u svojoj presudi odlučio, s jedne strane, o pitanju ima li zahtjev proporcionalnosti sankcija izravan učinak. S druge strane, pojasnio je doseg obveza koje ima nacionalni sud pred kojim se vodi spor u okviru kojeg mora primijeniti nacionalna pravila kojima se nameću neproporcionalne sankcije.

Ocjena Suda

Prvo, Sud je presudio da članak 20. Direktive 2014/67, u dijelu u kojem se njime zahtijeva da sankcije koje su njime predviđene budu proporcionalne, ima izravan učinak i na njega se pojedinci stoga mogu pozvati pred nacionalnim sudovima protiv države članice koja ga je pogrešno prenijela. Kako bi najprije utvrdio da je zahtjev proporcionalnosti sankcija predviđen navedenom odredbom bezuvjetan, Sud je napomenuo da tekst te odredbe postavlja taj zahtjev u apsolutnom smislu. Osim toga, zabranom donošenja neproporcionalnih sankcija, koja proizlazi iz tog zahtjeva, ne zahtijeva se donošenje nijednog akta institucija Unije i tom se odredbom državama članicama ne daje mogućnost da uvjetuju ili ograniče opseg te zabrane. U tom pogledu, činjenica da se članak 20. te direktive mora prenijeti ne dovodi u pitanje bezuvjetnost zahtjeva proporcionalnosti sankcija utvrđenog u tom članku. Nadalje, da bi se smatralo da je zahtjev proporcionalnosti sankcija predviđen u članku 20. Direktive 2014/67 dovoljno precizan, Sud je utvrdio da je diskrecijska ovlast ostavljena tom odredbom državama članica pri definiranju sustava sankcija primjenjivog u slučaju povrede nacionalnih odredbi donesenih na temelju te direktive ograničena općom i nedvosmislenom zabranom predviđanja neproporcionalnih sankcija. Dakle, postojanje takve diskrecijske ovlasti ne isključuje provođenje sudskog nadzora prijenosa te odredbe.

Drugo, Sud je naveo da se načelom nadređenosti nacionalnim tijelima nameće obveza da izuzmu iz primjene nacionalni propis čiji je dio protivan zahtjevu proporcionalnosti sankcija iz članka 20. Direktive 2014/67, i to samo u mjeri u kojoj je to potrebno da bi se mogle izreći proporcionalne sankcije. Sud je, iako je napomenuo da je nacionalni propis poput onoga o kojem je riječ u glavnom postupku prikladan za ostvarenje legitimnih ciljeva koji se žele postići, ponovio da se zbog kombinacije njegovih različitih značajki5 tim propisom prekoračuje ono što je nužno za ostvarenje tih ciljeva. Međutim, tim značajkama, razmatranima zasebno, ne povređuje se nužno taj zahtjev. Stoga, kako bi se osigurala puna učinkovitost zahtjeva proporcionalnosti sankcija iz članka 20. Direktive 2014/67, na nacionalnom sudu kojem je podnesena tužba protiv sankcije poput one o kojoj je riječ u glavnom postupku je da izuzme iz primjene dio nacionalnog propisa iz kojeg proizlazi neproporcionalnost sankcija na način da se izriču proporcionalne sankcije koje su istodobno učinkovite i odvraćajuće. Činjenica da će izrečena sankcija biti blaža od one predviđene primjenjivim nacionalnim propisom ne može se smatrati povredom načela pravne sigurnosti, zakonitosti kaznenih djela i neretroaktivnosti kaznenog prava jer će se sankcija i dalje donositi prema navedenom propisu. Osim toga, budući da zahtjev proporcionalnosti iz članka 20. Direktive 2014/67 podrazumijeva ograničenje sankcija koje moraju poštovati sva nacionalna tijela odgovorna za provedbu tog zahtjeva u okviru svojih ovlasti, pri čemu im se dopušta da različite sankcije na temelju nacionalnog propisa izriču ovisno o težini povrede, ne može se smatrati da se takvim zahtjevom povređuje načelo jednakog postupanja.

NAPOMENA: Prethodni postupak omogućuje sudovima država članica da u okviru postupka koji se pred njima vodi upute Sudu pitanja o tumačenju prava Unije ili o valjanosti nekog akta Unije. Sud ne rješava spor pred nacionalnim sudom. Na nacionalnom je sudu da predmet riješi u skladu s odlukom Suda. Ta odluka jednako obvezuje i druge nacionalne sudove pred kojima bi se moglo postaviti slično pitanje. 

________________________________________________________

(1) Direktiva 2014/67/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 15. svibnja 2014. o provedbi Direktive 96/71/EZ o upućivanju radnika u okviru pružanja usluga i izmjeni Uredbe (EU) br. 1024/2012 o administrativnoj suradnji putem Informacijskog sustava unutarnjeg tržišta („Uredba IMI”) (SL 2014., L 159, str. 11.)

(2) Rješenje od 19. prosinca 2019., Bezirkshauptmannschaft Hartberg-Fürstenfeld, C-645/18. Konkretnije, u tom rješenju Sud je presudio da se članku 20. Direktive 2014/67, kojim se zahtijeva da su sankcije koje su njime predviđene proporcionalne, protivi nacionalni propis kojim se, u slučaju nepoštovanja obveza u području radnog prava u vezi s prijavom radnika i čuvanjem dokumentacije o plaći, predviđa izricanje visokih novčanih kazni koje ne mogu biti niže od unaprijed određenog iznosa, koje se određuju kumulativno za svakog uključenog radnika i bez ograničenja najvišeg iznosa i kojima se dodaju troškovi postupka u visini od 20 % od iznosa kazni u slučaju odbijanja tužbe podnesene protiv odluke kojom su kazne izrečene.

(3) Presuda od 4. listopada 2018., Link Logistik N&N, C-384/17

(4) U presudi od 4. listopada 2018., Link Logistik N&N, C-384/17 Sud je donio odluku o članku 9.a Direktive 1999/62/EZ Europskog parlamenta i Vijeća od 17. lipnja 1999. o naknadama koje se naplaćuju za korištenje određenih infrastruktura za teška teretna vozila (SL 1999., L 187, str. 42.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 6., str. 34.), kako je izmijenjena Direktivom 2011/76/EU Europskog parlamenta i Vijeća od 27. rujna 2011. (SL 2011., L 269, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 7., svezak 21., str. 247.). Tom odredbom također se predviđa zahtjev proporcionalnosti sankcija izrečenih u slučaju povreda nacionalnih odredbi donesenih u skladu s Direktivom 1999/62.